Aplikasi Teori ACF (Advocacy Coalition Framework) Terhadap Kasus Pemekaran Provinsi Sumatera Tenggara

oleh: Hikmawan Syahputra

ABSTRAK

    Semangat reformasi menuntut dilakukannya otonomi daerah yang lebih luas. Sejalan dengan hasrat tersebut maka dibentuklah UU no 32 tahun 1999 yang direvisi oleh UU no 22 tahun 2004 sebagai tonggak demokrasi di era baru. Salah satu dampak dari undang-undang tersebut adalah semakin terbukanya peluang daerah dalam melakukan pemekaran. Hal inilah yang juga dilakukan masyarakat Sumatera Utara di lima kabupaten di tapanuli bagian selatan yang mengusung dibentuknya Provinsi Sumatera Tenggara. Berbagai pro dan kontra antara efektif dan layak tidaknya untuk dibentuknya sebuah provinsi baru pun terus bermunculan. Sehingga, dalam menyikapi masalah ini diperlukanlah sebuah pendekatan teori ACF (Advocacy Coalition Framework) yang bertujuan menjadi koordinator, suvervisor, pengawas, pembina dan evaluator melalui mediator yang memberikan masukan dan arahan dalam pengambilan keputusan, program dan kebijakan dan agar tidak terjadinya konflik yang lebih luas.
Kata Kunci: Otonomi Daerah, Pemekaran, ACF

ABSTRACT

    The spirit of reform demanded greater regional autonomy. In line with the desire, will be established UU No. 32 of 1999 which was revised by UU No. 22 of 2004 as a milestone for democracy in the new era. One impact of these laws are increasingly open to expansion opportunities in the region. This has also made public in five districts of North Sumatra in Tapanuli southern establishment that carries the Southeast Sumatra Province. Various pros and cons between the effective and appropriate not to the establishment of a new province continues to emerge. Thus, in addressing this problem an approach requires the theory of ACF (Advocacy Coalition Framework). Thus, in addressing this problem an approach requires the theory ACF (Advocacy Coalition Framework) which aims to be a coordinator, suvervisor, inspectors, supervisors and evaluators through a mediator who gave the advice and guidance, in decision making, programs and policies and to avoid conflict more spacious.
Key Words: regional autonomy, expansion, ACF

PENDAHULUAN

    Tata pemerintahan yang baik tentu menjadi dambaan semua pihak, baik birokrat ataupun masyarakat. Birokrasi diharapkan dapat menyesuaikan “diri” dengan keadaan yang sedang berkembang. Mutu pelayanan yang diberikan birokrasi akan sangat menentukan kepuasan pelanggan yang akan berdampak langsung pada organisasi tersebut. Saat ini banyak harapan yang ditumpukan kepada organisasi publik, agar kedepan dapat memberikan pelayanan yang maksimal.

    Otonomi daerah merupakan wujud dari upaya pemerintah untuk memberikan pelayanan yang lebih maksimal bagi masyarakat. Sehingga diharapkan, dengan adanya otonomi daerah masyarakat mendapatkan apa yang menjadi harapannya selama ini, karena pelayanan langsung dilaksanakan oleh pemerintah daerah.

    Memasuki akhir dekade 1990-an Indonesia mengalami perubahan sosial politik yang bermuara kepada pilihan melaksanakan desentralisasi sebagai salah satu modal utama pembangunan Indonesia. Hal ini ditandai dengan pemberlakuan UU 22/1999 tentang Otonomi Daerah yang kemudian dirubah menjadi UU 32/2004. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2009 menempatkan revitalisasi proses desentralisasi dan otonomi daerah ini sebagai satu prioritas dalam pembangunan nasional. Revitalisasi tersebut diarahkan untuk: (1) memperjelas pembagian kewenangan antar tingkat pemerintahan; (2) mendorong kerjasama antar  pemerintah daerah; (3) menata kelembagaan pemerintah daerah agar lebih efektif danefisien; (4) meningkatkan kualitas aparatur pemerintah daerah; (5) meningkatkan kapasitas keuangan pemerintah daerah; serta (6) menata daerah otonom baru.

    Semangat otonomi daerah itu sendiri salah satunya bermuara kepada keinginan daerah untuk memekarkan diri yang kemudian diatur dalam PP 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan, dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Dalam prakteknya, pemekaran daerah jauh lebih mendapat perhatian dibandingkan penghapusan ataupun penggabungan daerah. Dalam PP tersebut, daerah berhak mengajukan usulan pemekaran terhadap daerahnya selama telah memenuhi syarat teknis, administratif, dan fisik dengan tujuan untuk mensejahterakan masyarakat yang ada di wilayahnya.

    Pemekaran daerah dalam tatanan filosofis dimaksudkan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat (pasal 2 PP 129/2000). Argumentasi untuk ini didasarkan atas beberapa dimensi. Pemekaran akan mempersingkat rentang kendali antara pemerintahdan masyarakat, khususnya pada wilayah-wilayah yang belum terjangkau oleh fasilitas pemerintahan. Pemekaran daerah juga diaspirasikan untuk memperbaiki pemerataan pembangunan. Berdasarkan pengalaman di masa lalu, daerah-daerah yang terbangun hanya daerah yang berdekatan dengan ibukota pemerintahan daerah. Pemekaran memungkinkan sumber daya mengalir ke daerah yang masih belum berkembang.Alasan lainnya yang juga dikemukakan adalah bahwa pemekaran akan mengembangkandemokrasi lokal melalui pembagian kekuasaan pada tingkat yang lebih kecil.

    Undang-undang (UU) No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti Undang-undang No.22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah, telah memberikan ruang bagi daerah untuk melakukan pemekaran wilayahnya dalam kerangka peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan dengan melalui peningkatan pelayanan kepada masyarakat, percepatan kehidupan demokrasi, percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah, percepatan pengelolaan potensi daerah, peningkatakn keamanan dan ketertiban, peningkatan hubungan yang serasi anatara Pusat dan Daerah. Disamping itu, Pemekaran Daerah juga dijadikan sebagai sarana pendidikan politik di tingkat politik lokal untuk membentuk perangkat politik sesuai dengan potensi dan cita-cita daerah itu sendiri.

    Pemekaran Daerah dapat dilakukan berdasarkan kriteria yang ditinjau dari, antara lain; (1) Kemampuan ekonomi, (2) potensi daerah, (3) sosial budaya, (4) sosial politik, (5) jumlah penduduk, (6) luas daerah, dan (7) pertimbangan lain.

    Salah satu tujuan Pemekaran daerah adalah untuk meningkatkan kualitas pelayanan publik guna mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat. Dengan pemekaran wilayah diharapkan dapat memunculkan pusat-pusat pertumbuhan ekonomi baru, mampu meningkatkan berbagai potensi yang selama ini belum tergarap secara optimal baik potensi sumberdaya alam maupun sumberdaya manusia, membuka “keterkungkungan” masyarakat terhadap pembangunan dan dapat memutus mata rantai pelayanan yang sebelumnya terpusat di satu tempat/ Ibukota kabupaten atau Ibukota kecamatan, memicu motivasi masyarakat untuk ikut secara aktif dalam proses pembangunan dalam rangka meningkatkan taraf hidupnya, dan sebagainya.

    Salah satu prosedur Pemekaran Daerah adalah adanya kemauan politik dari Pemerintah Daerah dan masyarakat yang bersangkutan. Hal ini dapat dibuktikan dengan, misalnya adanya pernyataan-pernyataan masyarakat melalu LSM-LSM, organisasi-organisasi swadaya masyarakat, pernyataan Gubernur, Bupati/Walikota yang bersangkutan, dan semua ini selanjutnya dituangkan secara resmi dalam bentuk persetujuan tertulis baik melalui Kepada Daerah dan DPRD.

    Dalam UU no 32 tahun 2004 tersebut pada pasal 4 ayat 3 dinyatakan: Pembentukan daerah dapat berupa penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih. Sedangkan dalam Pasal 4 ayat 4 da lam UU tersebut dinyatakan:Pemekaran dari satu daerah menjadi 2 (dua) daerah atau lebih sebagaimana dimaksud pada ayat 3 dapat dilakukan setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan.

    Hingga Desember 2008, telah terbentuk 215 daerah otonom baru, yang terdiri dari 7 (tujuh) Propinsi, 173 Kabupaten, dan 35 Kota. Karena itu, total menjadi 524 daerah otonom di Indonesia, terdiri dari 33 Propinsi, 398 Kabupaten dan 93 Kota. Sementara khusus untuk daerah Kabupaten Tapanuli Selatan telah terjadi pemekeran 3 (tiga) Kabupaten dan 1 (satu) Kota, yakni: Kabupaten Mandailing Natal, 23 Nopember 1998, Kota Padang Sidempuan, 21 Juni 2001, Kabupaten Padang Lawas, 17 Juli 2007 dan Kabupaten Padang Lawas Utara, 17 Juli 2007.

    Kondisi seperti ini pulalah yang mendorong diusungnya pemebentukkan Provinsi Tapanuli Bagian Selatan (Tabagsel) yang nantinya akan diberi nama Provinsi Sumatera Tenggara. Pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara dirasa sangat penting demi mewujudkan kemajuan pembangunan disegala bidang, baik ekonomi maupun infrastruktur. Terlebih lebih letak geografisnya yang subur terletak di kawasan pantai barat.

    Pembangunan kearah pantai barat selama ini terkesan kurang diperhatikan. Sehingga tidak mengherankan banyaknya daerah terisolir di daerah ini. seandainya wilayah wilayah ini bisa terbentuk menjadi sebuah wilayah otonom (Propinsi Tabagsel-red), daerah daerah yang terisolir tersebut akan terbuka terhadap dunia luar.

BAB I

STUDI KASUS

    Usulan pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara ini sebenaranya sudah bergulir saat DPRD Sumut periode 2004-2009. Pada saat itu, lima kepala daerah yang masuk ke dalam usulan provinsi ini sudah mendatangi DPRD Sumut. Mereka adalah Bupati Tapanuli Selatan, Bupati Mandailing Natal, Walikota Padang Sidempuan, Bupati Padang Lawas dan Bupati Padang Lawas Utara.

    Provinsi Sumatera Tenggara itu sendiri direncanakan meliputi lima kabupaten/kota yang selama ini berada di wilayah Provinsi Sumut. Kelimanya masing-masing Tapanuli Selatan, Mandailing Natal, Padang Sidempuan, Padang Lawas, dan Padang Lawas Utara.

    Pemekaran wilayah provinsi Sumatera Tenggara yang meliputi eks daerah Tapanuli Bagian Selatan (Tabagsel) dan sekitarnya adalah upaya dalam memeratakan pembangunan dan sudah sepatutnya direspon secara positif.

    Hal ini sejalan dengan semangat reformasi yang menghendaki adanya perubahan sistem pemerintahan yang dahulunya bersifat sentralistik kemudian diarahkan menjadi desentralistik sesuai dengan landasan yuridisnya UU No. 22/1999 tentang otonomi daerah UU No.32/2004, PP No.129/2000 sebagaimana telah dirubah dengan PP No.78/2007 tentang pemekaran wilayah.

    Kondisi obyektif adanya potensi wilayah yang berkenaan dengan luas serta sumber daya alamiah maupun sumber daya manusia di Tabagsel dan sekitarnya merupakan wilayah yang memerlukan penanganan secara khusus yang sejalan dengan wacana pembentukan. Provinsi Sumatera Tenggara yang diharapkan tujuan akhirnya agar segala potensi sumber daya yang ada dapat digerakkan dan diarahkan untuk mensejahterakan rakyat.

    Pemerataan pembangunan dapat secara langsung dirasakan rakyat banyak, dan ini hanya dapat dimungkinkan bila terdapat pemerintahan Provinsi Sumatera Tenggara atau dengan nama lain yang dijadikan pemerintahan otonom yang akan memperkuat NKRI.

    Secara ilmiah didukung oleh latar belakang sejarah dan potensi wilayah maupun adat budaya lokal yang memungkinkannya menjadi wilayah provinsi yang mandiri dan dapat berkembang dalam memadu proses percepatan pembangunan di Indonesia.

   Sebagai contoh, potensi wilayah kelautan yang memungkinkan menjadi dermaga pelabuhan di Natal dan Sibolga, termasuk didalamnya kekayaan hasil laut yang berlimpah, hasil alam berupa perkebunan dan pertanian merupakan hamparan luas, pertambangan maupun budaya yang cukup membanggakan dan cukup dikenal luas sebagai potensi besar yang memerlukan perhatian khusus.

BAB II

SUBSTANSI TEORI ACF

…the ACF gives researchers an opportunity to study subsystem dynamics through at least one formulation/implementation/reformulation cycle and provides a benchmark, policy change, for understanding the ramifications of challenge to the stability of subsystems” (Mazmanian & Sabatier, 1989)

    Beberapa penulis (Bergeron,1998; Fenger,2001; Schlager,1995) menyatakan bahwa ACF adalah salah satu kerangka analitis yang paling menjanjikan di dalam analisa kebijakan (Gagnon,2007,h.44). Kerangka tersebut merupakan suatu sintesa dari berbagai pendekatan (Parsons,1995) yang meliputi siklus kebijakan yang secara lengkap, dari pengembangan hingga amandemen-amandemen terakhir. Parsons (2000,h.37) memaparkan bahwa ada enam pendekatan yang bisa digunakan untuk melihat dan menjelaskan bagaimana konteks politis dalam pembuatan kebijakan yaitu stagist, pluralist-elitist, neo-marxist, sub-system dan policy discources approaches. Penelitian kali ini akan mengacu pada sub-system approaches yang menganalisa pembuatan kebijakan ke dalam pola metaphor baru seperti networks, communities dan sub-system (dikembangkan oleh Heclo,1978; Richardson dan Jordan,1979; Rhodes,1988; Atkinson dan Coleman,1992; Smith,1993, Baumgartner dan Jones,1993; Sabatier dan Jenkin-Smith,1993).

    Diantara beberapa pendekatan sub-sistem yang baru guna menganalisa agenda dan formasi kebijakan, advocacy coalitions adalah satu dari pendekatan sub-sistem selain policy networks and communities, policy streams, dan punctuated equilibrium. Setelah mengkaji beberapa literatur sebelumnya, ACF sebagian besar pernah diaplikasikan pada kebijakan-kebijakan di sektor lingkungan dan energi. Pada jurnal-jurnal ilmiah internasional, ACF seringkali digunakan untuk menganalisa permasalahan lingkungan termasuk air seperti yang telah dilakukan oleh Fulton dan Weimer (1990), Mintrom dan Vergari (1996), Elison (1998), Grant Jordan (1998), Jan L;

B. Flora, Cornelia; Garcia Bravo, Mary; Fernandez-Baca, Edith (2000) dan masih banyak lagi.

    Teori ACF (Advocacy Coalition Framework) dalam (Sabatier dan Jenkins Smith 1998,1993,1999) merupakan sebuah teori pembuatan kebijakan yang berkembang untuk menyelesaikan masalah kebijakan publik (Weible and Sabatier ACF chapter in Fischer et al.2006.pdf-Adobe Reader). ACF memiliki kelebihan dimana cocok digunakan untuk menelaah dalam situasi dinamis dan konfliktif. Artinya bahwa menawarkan untuk menjembatani kesenjangan antara formulasi dan implementasi kebijakan yang terjadi di tengah masyarakat.  Selain itu ACF menggambarkan terjadinya perubahan kebijakan sebagai hasil dari pergeseran policy-oriented beliefs dan policy learning. ACF lebih merupakan teori kontinuitas dari teori perubahan (Mintrom & Vergari. 1996)

    ACF menggambarkan terjadinya perubahan kebijakan (sifatnya jangka panjang) sebagai hasil dari pergeseran policy-oriented beliefs dan policy learning. Kerangka ini, dikembangkan melalui upaya kolaboratif Sabatier and Jenkins-Smith (1993,1999) yang memandang bahwa proses kebijakan is not simply the result of competition among various interests in which financial resources and institutional rules are dominant, but is also shaped by policy-oriented beliefs and policy learning. ACF, memberikan kemungkinan the examination of policy change yang ditentukan oleh struktur kepercayaan dari para aktor kebijakan dan dipengaruhi oleh goncangan-goncangan eksternal (seperti trend ekonomi-sosial) dan policy learning antara para aktor melalui sebuah policy community.     

Sabatier (Parsons,2000,h.197) berpandangan bahwa pemikiran tersebut adalah hasil sintesa dari beberapa key idea bahwa:

1.    Proses kebijakan secara keseluruhan dapat dipahami dalam konteks policy networks dan communities (Heclo,1974; Kingdon,1984; Cook dan Skogan,1991);

2.    Analisa kebijakan memiliki fungsi enlightenment jangka panjang yang secara perlahan-lahan mengubah argumen yang menyelimuti problem kebijakan (Weiss,1977a; Nelkin,1979; Mazur,1981);

3.    Keyakinan, nilai dan gagasan adalah hal yang sangat penting tetapi seringkali diabaikan dalam proses pembuatan kebijakan (Pressman dan Wildavsky,1973; Wildavsky,1987; Majone,1980);

4.    Faktor sosial ekonomi berpengaruh besar terhadap pembuatan dan outcome kebijakan (Heclo,1974; Hofferbert,1974);

5.    Belief systems elit memiliki struktur atau hirarki (March dan Simon,1958; Putman,1976).
ACF merupakan salah satu model kausal pembuatan kebijakan publik yang menawarkan suatu cara guna menjembatani kesenjangan antara formulasi dan implementasi kebijakan dengan menguji aktivitas subsistem kebijakan yang memberikan beberapa hipotesis mengenai sistem kepercayaan, stabilitas koalisi, perubahan kebijakan dan pembelajaran kebijakan.

Hypotheses Concerning Advocacy Coalitions

1.    On major controversies within a policy sub-system when core beliefs are in dispute, the line-up of allies and opponents tends to be rather stable over periods of a decade or so’ (Sabatier,1993,h.27);

2.    Actors within an advocacy coalition will show substantial consensus on issues pertaining to the policy core, although less so on secondary aspects’ (Sabatier,1993,h.32);

3.    An actor (or coalition) will give up secondary aspects of a belief system before acknowledging weaknesses in the policy core’ (Sabatier,1993,h.33);

    Hypotheses Concerning Policy Change

1.    The core (basis attributes) of a governmental program in a specific jurisdiction will not be significantly revised as long as the sub-system advocacy coalition which instituted the program remains in power within that jurisdiction–except where the change is imposed by a hierarchically superior jurisdiction’ (Sabatier and Jenkins-Smith,1993,h.217);

2.    Changing the policy core attributes of a government action program requires both (1) significant perturbations external to the sub-system (eg changes in socio-economic conditions, system-wide governing coalitions, or policy outputs from other sub-systems) and (2) skillful exploitation of those opportunities by the (previously) minority coalition within the subsystem’ (Sabatier and Jenkins-Smith,1993,h.222);

Hypotheses Concerning Learning Across Coalitions

1.    Policy-Oriented Learning (POL) across belief systems is most likely when there is an intermediate level of informed conflict between the two. In such a situation, it is likely that: 1) each coalition has the technical resources to engage in such a debate; and 2) the conflict be between secondary aspects of one belief system and core elements of the other or, alternatively, between important secondary aspects of the two belief systems’ (Jenkins-Smith and Sabatier,1993,h.50);

2.    Problems for which accepted quantitative data and theory exist conducive to policy-oriented learning than those in which data and theory are genen qualitative, quite subjective, or altogether lacking’ (Jenkins-Smith and Sabatier,1993,h.52);

3.    Problems involving natural systems are more conducive to poli oriented learning than those involving purely social or political systems because in former many of the critical variables are not themselves active strategists and control experimentation is more feasible’ (Jenkins-Smith and Sabatier,1993,h.52);

4.    Policy-oriented learning across belief systems is most likely when tb exists a forum that is 1) prestigious enough to force professionals from differ coalitions to participate; and 2) dominated by professional norms’ (Jenkins-Smith dan Sabatier,1993,h.54);

5.    Policy learning is more likely when technical information from natural systems is involved;

6.    Within a coalition, administrative agencies will usually advocate in centrist positions than their interest group allies’ (Sabatier and Jenkins-Smith,1993,h.213); and

7.    Even when the accumulation of technical information does not chat the views of the opposing coalition, it can have important impacts on policy-at leas’ the short term-by altering the views of policy brokers or other important governm officials’ (Sabatier and Jenkins-Smith,1993,h.219).

Dari semua hipotesis diatas, hendaknya disesuaikan dengan konteks kajian empiris (kebutuhan) yang akan digali.

    Unit utama pengambil keputusan dalam ACF adalah policy subsystem. Sub-sistem kebijakan ini terdiri dari semua pihak yang memainkan bagian dalam penciptaan, diseminasi, dan evaluasi kebijakan yang dalam penelitian ini mencakup unsur-unsur yang bisa dibedakan berdasarkan keyakinan dan sumberdaya yang tersedia. Unsur-unsur tersebut antara lain iron triangle, kelompok kepentingan, birokrat dan politisi, analis akademik, think thank, peneliti sendiri dan aktor pemerintahan lainnya. Sabatier dan Jenkins-Smith (1993) lebih lanjut menyatakan bahwa subsistem kebijakan ini dapat dijelaskan dengan melihat aksi dalam koalisi advokasi (Advocacy Coalition). Di dalamnya terdapat sejumlah dan diwarnai oleh banyak aktor kebijakan yang tidak hanya dari unsur pemerintah tetapi juga dari non-pemerintah (masyarakat) untuk memengaruhi kebijakan yang kemudian di dalam policy arena terdapat dua atau lebih koalisi yang memiliki belief yang berbeda atas konflik kepentingan air yang timbul dan menuntut untuk dilakukannya perubahan.

    Kerangka ini menggunakan pola belief system daripada konsep interests sebagai fokus karena beliefs lebih inklusif dan mampu dibuktikan (Sabatier,1988,h.142). Ada tiga belief system yang menjadi basis dari ACF, yakni:

1.    Deep core yang merefleksikan ontologi dasar dan keyakinan normatif dari semua water policy subsystem. Gunanya adalah memberikan pemahaman mendasar mengenai values terhadap peran dan fungsi sumberdaya air.

2.    Policy core merupakan kondisi dan strategi dasar kebijakan sebuah koalisi. Ini menunjukkan komitmen-komitmen dasar normatif dari water policy subsystem itu sendiri sehingga menyebabkan berkembangnya berbagai persepsi di seluruh sub-sistem dan domain kebijakan air. Sistem ini dijadikan perekat yang mengikat semua pihak untuk masuk dalam permasalahan kebijakan.

3.    Secondary aspects, merupakan instrumen kebijakan yang diperlukan untuk mengimplementasikan policy core. Pada level ini seringkali terjadi perubahan kebijakan.

   Dalam sebuah koalisi, para anggota koalisi tidak hanya berasal dari satu organisasi publik saja ataupun privat saja. Sabatier (Schalager dan Blomquist,1996; Trisnawati,2005) pernah mengungkapkan bahwa metode operasi yang dilakukan koalisi advokasi untuk mencapai tujuan antara lain 1) menggunakan dan mengembangkan informasi dalam suatu model pembelaan untuk membujuk pembuat keputusan agar mengangkat alternatif-alternatif kebijakan yang didukung oleh koalisi; 2) memanipulasi forum pembuat keputusan; 3) berusaha mendapatkan dukungan birokrasi yang memiliki wewenang publik dengan berbagai pandangan untuk dijadikannya sebagai anggota koalisi. Ada sistem kepercayaan yang dibangun dari setiap anggota koalisi untuk bekerja sama (interaksi) untuk mencapai serta merealisasikan tujuan yang diinginkan. Itu artinya, tidak menutup kemungkinan anggotanya terdiri dari berbagai aliansi baik publik maupun privat, termasuk peneliti sendiri karena peneliti bisa menjadi the most important member of a dominant advocacy coalition (DAC).

Selain karateristik diatas, karakteristik kedua adalah pengaruh berubahnya kondisi eksternal suatu policy subsystem. Ini terjadi karena perubahan kondisi sosial-ekonomi, perubahan terhadap prioritas kebijakan atau hal eksternal lainnya. Karena pada dasarnya, suatu kondisi tidak akan berubah jika tidak ada dorongan eksternal yang menghasilkan pergeseran suatu kebijakan. Dalam ACF, untuk sampai pada proses perubahan kebijakan (policy change) kondisi tersebut sangat diperlukan. Faktor eksternal bisa berpotensi dalam menentukan suatu perubahan kebijakan yang nantinya akan dimonitor dari waktu ke waktu; dijadikan ukuran yang berasal dari kemungkinan dan kekuatan dorongan potensial dari eksternal. Dan sebagai gantinya adalah terjadinya “perubahan kebijakan yang katalitis.”

Karakteristik ketiga adalah terjadinya policy-oriented learning (POL). Berdasarkan literatur, POL menyiratkan perubahan kebijakan seperti halnya perbaikan kebijakan. Perbaikan tersebut ditandai dengan adanya perbaikan dalam teori kebijakan (pemikiran yang merupakan pondasi dari kebijakan), serta penguatan dari legitimasi kebijakan (kebijakan tersebut diterima oleh orang-orang atau kelompok yang terlibat (stakeholders). POL berimplikasi pada sebuah perubahan gagasan atau ide mengenai kebijakan yang pada akhirnya berkontribusi pada proses kebijakan (Eberg,1997,h.23-24; Sabatier,1993,h.30).

Perubahan tersebut harus dilakukan dengan mengoreksi tingkat kesalahan (correction of errors) dari kebijakan yang ada (Argyris,1978,h.2; Knaap,1997,h.30). Hal ini biasanya menjadikan wilayah kebijakan itu penuh konflik dan tuntutan dari subsystem yang ada. Koalisi-koalisi yang ada akan menggunakan banyak cara dan instrumen untuk bisa memengaruhi kebijakan. Ada lima kondisi yang harus diperhatikan dari policy-oriented learning itu sendiri antara lain:

1.    Experiencing mutual dependence (stakeholders perlu untuk mengakui bahwa mereka memerlukan satu sama lain untuk mewujudkan sasaran yang mereka inginkan);
2.    A constructive attitude (stakeholders perlu saling mendengarkan dan memberikan masukan satu sama lain);
3.    Bound conflict (konflik-konflik yang ada seharusnya diperluas);
4.    A structured provision of information (informasi harus tersedia dan bisa diperoleh dengan mudah bagi semua stakeholders); dan
5.    Involvement of all relevant parties (semua stakeholders harus bisa mengambil bagian atau ikut terlibat di dalam proses kebijakan) (Verbeeten,1999,h.3-6).

    Jadi pada intinya, jika ingin berhasil memperbaiki kondisi manusia di masa yang akan datang maka harus ditemukan cara untuk meningkatkan kemampuan dan memberikan kesempatan luas kepada seluruh stakeholers (masyarakat) untuk mau dan mampu belajar (policy-oriented learning) melalui kebijakan publik-bukan sekedar mengonsumsi kebijakan publik (rasionalisasi ini diajukan oleh Dunn pada 1971). Perspektif yang memandang kebijakan dari segi pembelajaran dan adaptasi akan memberikan harapan yang lebih besar untuk kemajuan studi kebijakan baik secara analitis maupun realistis.

   Para peneliti yang mengaplikasikan teori ACF memiliki komentar atas kekuatan dan keterbatasannya. Beberapa poin kekuatan teori ACF adalah sebagai berikut   :

•    The ACF helps explain policy change through policy-oriented learning and external events (Teori ACF membantu menjelaskan perubahan kebijakan sebagai hasil dari policy oriented learning dan peristiwa-peistiwa eksternal). (e.g.,Andersson,1999;Brenton et al.,2006;Elliot and Schlaepfer,2001b;Eberg,1997;Kϋbler,2001;Lertzman et al.,1996)

•    The ACF helps contrast and simplify hundreds of actors into coalitions based on shared beliefs (ACF membantu menyederhanakan perbedaan  ratusan aktor ke dalam koalisi berdasarkan keyakinan bersama). (e.g.,Jordon Abrar et al.,2000;Farquharson,2003; Kϋbler,2001;Lertzman et al.,2003)

•    The ACF helps explain the policy role of scientific and technical information ( ACF membantu menjelaskan peran kebijakan informasi ilmiah dan teknis ). (e.g., Jordon and Greenway,1998;Radaelli ang Martini,1998)

•    The ACF helps explain political behavior ( ACF membantu menjelaskan perilaku ). (e.g, Burnett and Davis, 1996;Bischoff,2001; Farquharson,2003;Green and Houlihan,2006;Sobeck,2003)
Sedangkan kelemahan ACF antara lain :

•    The ACF does not explicity account for,or ambiguous about,the role of ideas and self-interest in the policy process (ACF tidak memperhitungkan secara eksplisit, atau ambigu tentang, peran gagasan dan kepentingan dalam proses kebijakan). (e.g., Kϋbler,1999; Compston and Madsen,2001)

•    The ACF is unclear in its depicition of collection action and coalition formation,strategies,and maintenance (ACF jelas dalam depicition kerjanya pengumpulan dan pembentukan koalisi, strategi, dan pemeliharaan).(e.g.,Eberg,1997;Larson,etal.,2006;Parrish,2003;Schalnger,1995)

•    Major policy change is better conceptualized as multiple cascading external events than a single external event (Perubahan kebijakan utama adalah lebih dikonseptualisasikan sebagai cascading peristiwa eksternal dari peristiwa eksternal tunggal). (e.g.,Smith,2000)

•    The ACF overlooks the stages of the policy cycle (ACF menghadap tahapan siklus kebijakan). (e.g., Marzotto et al.2000;Olson et al.,1999)

•    The ACF overlokks the role of public opinion in public policy (ACF overlokks peran opini publik dalam kebijakan publik ). (e.g., Jordon ang Greenway,1998)

    Sumber: Sabatier and Weible ,2007;Weible,2008;and Sabatier,Weble,and Flowers,2008

    Sedangkan dalam pembuatan kebijakan pasti ada aktor-aktor pembuat kebijakan itu sendiri (policy maker). Begitu juga dengan pengambilan keputusan dalam teori ACF ini. Bahwasanya unit utama dalam pengambilan keputusan dalam ACF adalah policy broker. Dalam Handbook of Public Policy Snalysis The relatively stable parameters frame  the policy making within a policy subsystem(Sabatier and Jenkins Smith 1999). A policy subsystem is defined by its territorial boundary, a substantive topic and by the hundresds of policy participans from all level,multiple interest groups, media,and research institution. To influence policy ,policy participants both specialize in a policy subsystem to effectively their objectives and maintain their participants over long periods of time to ensure their objectives are achieved (Sabatier and Jenkins Smith 1993). Subsistem kebijakan terdiri dari semua pihak yang memainkan bagian dalam penciptaan,diseminasi, dan evaluasi kebijakan. Misalnya saja kelompok kepentingan,birokrat,dan politisi, dan masyarakat. Dengan melibatkan masyarakat dalam pembuatan kebijakan hal ini menunjukkan teori ini berbasis mengintregasikan sebagian besar tahapan siklus kebijakan, menggabungkan aspek-aspek dari pendekatan pembuatan kebiajkan yaitu top down dan bottom up.

    Teori ACF seperti yang telah paparkan pada poin kekuatan teori tersebut bahwa ACF membantu menyelesaikan kontra antara aktor-aktor koalisi yang terlibat dalam masalah atau isu pembuatan kebijakan. Kompetisi di dalam subsystem,ketidakcocokan kebijakan antar koalisi sering mencapai tingkat konflik politik. Dalam teori ini konflik antar koalisi( pihak pro dan kontra) di mediasi oleh policy brokers (penasehat). Policy broker atau penasehat harus memenuhi syarat agar dapat menyelesaikan konflik diantara pihak-pihak yang sedang konflik. Sedangkan syarat-syarat tersebut antara lain,

1.    Netral,
2.    Memahami masalah yang sedang diperdebatkan,
3.    Mampu meminimalisir konflik atau menghilangkan chaos,
4.    Bersikap adil, dan
5.    Diakui keberadaanya oleh masyarakat atau Negara.

    Tugas penasehat dalam teori ACF ini adalah memberikan nasehat atau jalan keluar terbaik agar terjadi kesepakatan antara kedua belah pihak yang sedang bersengketa  dan nasehat tersebut tidak menimbulkan konflik,kekerasan atau chaos. Selain itu seperti yang telah disinggung sedikit di atas bahwasanya pembuatan kebijakan dalam teori ACF ini adalah agar terjadi apa yang disebut policy change dan mendapatkan apa yang disebut policy learning antara kedua belah pihak. Policy change atau perubahan kebijakan disini yang dimaksud adalah perubahan kebijakan akibat pergeseran policy oriented beliefs atau policy core (inti kebijakan) dan policy learning (pembelajaran kebijakan). Policy core merupakan kondisi dan strategi dasar kebijakan sebuah koalisi. Ini menunjukkan komitmen-komitmen dasar normatif. Policy core ini dapat dipengaruhi oleh berubahnya kondisi eksternal suatu policy subsystem. Karena pada dasarnya , suatu kondisi tidak akan berubah jika tidak ada dorongan eksternal yang menghasilkan pergeseran sutau kebijakan. Dalam ACF , untuk sampai pada proses perubahan kebijakan (policy change) kondisi tersebut sangat diperlukan. Faktor eksternal bisa berpotensi dalam menentukan suatu perubahan kebijakan yang nantinya akan dimonitor dari waktu ke waktu dan factor yang dapat mempengaruhi juga adalah bagaimana penguatan legitimasi kebijakan.  Dari sudut pandang lain harapannya dengan teori ACF dapat diperoleh adanya policy learning (pembelajaran kebijakan). Policy learning sebagai manfaat yang diperoleh dari kedua belah pihak yang bersengketa melalui sebuah policy community. Harapannya para koalisi dapat memperoleh pembelajaran bagaimana membuat sebuah kebijakan yang mengcover aspirasi masyarakat,kebijakan untuk kepentingan bersama dan bagaimana menciptakan kebijakan yang saling menguntungkan (meminimalisir konflik).

BAB III
APLIKASI TEORI ACF TERHADAP KASUS PEMEKERAN POROVINSI SUMATERA TENGGARA

      Laju pemekaran bergerak cepat sejak era reformasi bergulir dan relatif tak terkendali. Pemekaran wilayah atau pembentukan daerah otonom baru semakin marak sejak disahkannya Undang-Undang (UU) No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (Pemda) yang kemudian direvisi menjadi UU No. 32 Tahun 2004. Aturan terakhir ini pun terus mengalami revisi karena sering dimohonkan judicial review ke Mahkamah Konstitusi. Bayangkan, sejak 1999 hingga akhir 2008, telah terbentuk tidak kurang dari 215 daerah otonom baru yang terdiri dari tujuh provinsi, 173 kabupaten, dan 35 kota. Jika dirata-ratakan, berarti setiap tahun terbentuk 21,5 kabupaten dan 3,5 kota. Dengan demikian jumlahnya mencapai 524 daerah otonom yang terdiri dari 33 provinsi, 398 kabupaten, dan 93 kota.

    Jumlah daerah pemekaran akan terus bertambah. Semiloka Nasional Penataan Daerah yang dilaksanakan Kementrian Dalam Negeri pertengahan Desember lalu malah sudah merancang bahwa pada 2025 mendatang jumlah provinsi di Indonesia mencapai 40. Dengan kata lain, politik dan kebijakan pemekaran masih terus dianut meskipun banyak insiden yang seharusnya menjadi pelajaran bagi para pengambil kebijakan pemekaran. Termasuk rencana pemekaran provinsi sumatera tenggara.

    Dalam perjalanannya, rencana pemekaran provinsi Sumatera Tenggara ini banyak terjadi pro dan kontra antara efektif dan layak tidaknya untuk dibentuknya sebuah provinsi baru, yaitu provinsi sumatera tenggara dari hasil pemekaran wilayah provinsi suamtera utara. Berbagai aksi dukungan pun terus dilakukan, begitu juga pandangan keritis terhadap dampak jika benar akan terjadinya pemekaran. Nah, isu-isu yang seperti inilah maka diperlukan sebuah rangkaina subsystem dalam menjembati permesalahan ini. dan dalam menjembati permasalahn ini maka diperlukan sebuah mediator yang netral, adil dan independen dalam meberikan arahan dan masukan yang efesien. Komponen ini diperlukan agar menemukan titik terang dengan cara pengeluaran kebijakan yang tepat dan menghindari terjadinya konflik yang lebih meluas. Nah rangkaian inilah bisa disebut sebagai implementasi sebuah teori ACF (Advocacy Coalition Framework).

Policy Subsystem

    Sub-sistem kebijakan ini terdiri dari semua pihak yang memainkan bagian dalam penciptaan, diseminasi, dan evaluasi kebijakan yang dalam penelitian ini mencakup unsur-unsur yang bisa dibedakan berdasarkan keyakinan dan sumberdaya yang tersedia. Unsur-unsur tersebut antara lain iron triangle, kelompok kepentingan, birokrat dan politisi, analis akademik, think thank, peneliti sendiri dan aktor pemerintahan lainnya. Sabatier dan Jenkins-Smith (1993) lebih lanjut menyatakan bahwa subsistem kebijakan ini dapat dijelaskan dengan melihat aksi dalam koalisi advokasi (Advocacy Coalition). Didalamnya terdapat sejumlah dan diwarnai oleh banyak aktor kebijakan yang tidak hanya dari unsur pemerintah tetapi juga dari non-pemerintah (masyarakat) untuk memengaruhi kebijakan yang kemudian di dalam policy arena terdapat dua atau lebih koalisi yang memiliki belief yang berbeda atas konflik kepentingan Papua yang timbul dan menuntut untuk dilakukannya perubahan.

Parameter Penentuan Kebijakan

    Parameter penentu kebijakan terdiri dari (1) dasar atribut dari masalah lingkungan, (2) dasar atribut sumber daya alamnya, (3) Masalah sosial budaya dan nilai-nilainya, (4) Dasar struktur konstitusional  (Sabatier dan Jenkins Smith,1993;1999).

    Kriteria pemekaran wilayah baik pemekaran daerah otonom, pemekaran kecamatan, kelurahan ataupun desa adalah sama, yakni jumlah penduduk, luas wilayah, sumberdaya manusia, sumberdaya ekonomi, kondisi sosial dan budaya, serta sumberdaya keuangan. Setiap pemekaran wilayah harus dilandasi hasil kajian, khusus untuk pemekaran daerah dan pemekaran desa harus didukung atau dikehendaki oleh masyarakat setempat.

    Rencana pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara sebagai daerah pemekaran dari Provinsi Sumatera Utara diharapkan menjadi sebuah langkah nyata bagi percepatan pembangunan di kawasan itu.

    Rencana Pemkaran ini diambil karena hingga kini masih banyak masyarakat yang hidup di bawah garis kemiskinan. Banyak petani, tapi mereka justru masih harus membeli segala sesuatu yang dibutuhkan mulai dari beras, sayur dan ikan. Selain itu seluruh sumber daya yang sejauh ini belum memberikan nilai tambah bagi masyarakat. Pembangunan sarana dan prasarana justru sangat-sangat minim.

    Yang menjadi pemacu adalah segala sesuatu yang dimiliki kawasan Tabagsel, termasuk kekayaan alam yang belum dikelola secara maksimal. Sebagaimana seperti yang disampaikan tokoh masyarakat Tabagsel M Arif Siregar, bahwa sumber daya yang dimiliki sangat mendukung bagi pembentukan Provinsi Sumtra, sehinngga harus dimaksimalkan pemanfaatannya.

    Banyak alasan yang mendorong pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara ini. Delegasi melalui Bupati Tapsel, Ongku P. Hasibuan menyebutkan,  pembentukan provinsi baru ini selain berdasarkan aspirasi rakyat juga latar belakang sejarah yang berhubungan dengan Kabupaten Tapsel berikut kabupaten pemekarannya. Alasan lain, pembentukan provinsi baru itu akan mendongkrak lebih besar lain pemasukan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dibandingkan dengan yang diperoleh dedwasa ini.

    Selain sumber daya manusia yang cukup, ia juga melihat potensi PAD yang masih terpendam yang mampu untuk memutar roda pemerintah dan pembangunan di kawasan tersebut. Potensi itu yakni panas bumi, pertambangan, perkebunan dan kelautan dengan garis pantai sepanjang 190 km yang membentang dari Garoga hingga perbatasan Provinsi Sumatera Barat. PAD di kawasan ini benar-benar menjanjikan. Untuk tahun 2007 PAD Kabupaten Tapsel mencapai Rp 706 milyar dan kemudian disusul Kabupaten Madina sebesar Rp 490 milyar dan Kota Padang Sidimpuan sebesar Rp 344 milyar. Dua kabupaten lainnya yakni Palas dan Paluta yang baru saja dimekarkan dalam beberapa bulan terakhir ini, masih “menetek” pada induknya Kabupaten Tapsel.

    Landasn idil juga mendukung sebagai parameternya, Undang-undang (UU) No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti Undang-undang No.22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah, telah memberikan ruang bagi daerah untuk melakukan pemekaran wilayahnya dalam kerangka peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan dengan melalui peningkatan pelayanan kepada masyarakat, percepatan kehidupan demokrasi, percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah, percepatan pengelolaan potensi daerah, peningkatakn keamanan dan ketertiban, peningkatan hubungan yang serasi anatara Pusat dan Daerah. Disamping itu, Pemekaran Daerah juga dijadikan sebagai sarana pendidikan politik di tingkat politik lokal untuk membentuk perangkat politik sesuai dengan potensi dan cita-cita daerah itu sendiri.

Kendala dan Sumber Daya Aktor Subsistem

    Ambisi orang Sumatera Utara (Sumut) untuk membentuk provinsi baru, yang merupakan pemekaran dari Provinsi Sumut, sepertinya tidak terbendung. Dengan alasan aspirasi rakyat dan dukungan Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang diprakirakan memadai untuk memutar roda pemerintahan dan pembangunan, sejumlah rencana pemekaran provinsi dideklarasikan. Rencana pemekaran itu bukan saja melibatkan para kepala daerah, pimpinan DPRD setempat tapi juga pemuka masyarakat punya andil yang besar.

    Kondisi negatif, jika nantinya proses rekruitmen posisi-posisi pimpinan di Sekretariat Daerah, Dinas Daerah dan Lembaga Teknis Daerah dan unsur perangkat daerah lainnya justru berdasarkan nepotisme. Mereka yang direkruit menjadi elite kekuasaan baru di daerah pemekeran ini, padahal sebelumnya berdomisili di luar daerah pemekeran. Disamping itu, pendapatan/penghasilan elit kekuasaan baru lebih dominan mengalir ke luar, karena mereka dan keluarganya sesungguhnya tidak secara total berdomisili di daerah pemekaran.

Faktor Eksternal

    Perubahan akan terjadi jika ada faktor-faktor yang mampu mempengaruhi. Dalam teori ACF ini faktor yang dimaksud lebih kepada faktor eksternal. Faktor tersebut antara lain dapat berupa perubahan social-ekonomi,perubahan opini public, perubahan keputusan dan efek dari subsystem. Faktor eksternal bisa merubah keputusan dengan cepat.

    Pemekaran Daerah dapat dilakukan berdasarkan kriteria yang ditinjau dari, antara lain: Kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas daerah dan pertimbangan lain.

    Kalau kita analisis kasus pemekaran Provinsi Sumatera Tenggara ini, minimal ada tiga kekuatan besar yang berperan mendorong pemekaran wilayah. Pertama, pihak eksekutif. Harus diakui bahwa Pemerintah memiliki andil yang besar dalam mendorong pemekaran. Untuk daerah-daerah kabupaten/kota, pembentukannya dilegalisasi lewat Peraturan Pemerintah (PP). PP No. 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah ini dibuat sebagai pelaksanaan ketentuan pasal 8 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Dengan dikeluarkannya PP ini, maka PP No. 129 Tahun 2000 tentang Persyaratan, Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah tidak berlaku lagi.

    Sebelum memutuskan membentuk daerah baru, Pemerintah memang punya lembaga saringan, yakni Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD). Dibentuk berdasarkan Perpres Nomor 28 Tahun 2005, DPOD bertugas memberikan saran dan pertimbangan kepada Presiden terhadap kebijakan otonomi daerah mengenai rancangan kebijakan tentang (a) pembentukan, penghapusan, dan penggabungan daerah serta pembentukan kawasan khusus dan (b) perimbangan keuangan antara Pemerintah dan pemerintahan daerah. Ironisnya, selama ini DPOD terkesan diidentikkan dengan pemekaran wilayah. Nyaris tak pernah terdengar secara terbuka ada saran DPOD untuk menghapuskan suatu daerah yang sudah dimekarkan.

    Kekuatan kedua adalah legislatif, dalam hal ini Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Pemerintah sebenarnya pernah mencoba mengerem laju pemekaran. Pada Agustus 2005, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono mengajak DPR dan DPR melakukan moratorium pemekaran. Tetapi ajakan moratorium itu tinggal kenangan. Pembentukan daerah baru terus bergulir.

    Bagian terbesar dari pemekaran bermuara dari wakil-wakil rakyat, khususnya DPR. Ada hubungan timbal balik kepentingan antara legislatif dengan konstituen dan daerah yang diwakilinya. Anggota DPR tetap ingin mempertahankan kursi empuknya di Senayan sehingga berusaha akomodatif terhadap gagasan dan permintaan konstituen mengenai pemekaran. Sebaliknya, konstituen yang memiliki target politik memanfaatkan wakil-wakilnya di Senayan. Di sinilah konstituen yang diwakili para penggagas pemekaran menjadi kekuatan ketiga. Kekuatan ketiga ini didominasi oleh penguasa-penguasa bisnis, politik, dan sosial daerah yang akan mendapatkan keuntungan jika usulan pemekaran disetujui.

Pro Kontra Pemekaran Provinsi Sumatera Tenggara

    Dilapangan ternyata banyak pertentangan (pro kontra) yang terjadi dalam menyikapi pemekaran daerah, baik ditengah masyarakat, masyarakat dengan pemerintah daerah, pemerintah daerah dengan pemerintah daerah yang lain, pemerintah daerah dengan pemerintah pusat, dan sebagainya. Beberapa hal yang juga menjadi permasalahan dilapangan adalah pengaturan keuangan, belanja aparatur, tapal batas antardaerah, perangkat kelembagaan, bantuan daerah induk, pelimpahan aset, penentuan ibukota daerah otonom baru dan sebagainya. Juga semangat “putra daerah” dalam pemilihan kepala daerah dan rekruting PNS. Sehingga ada penumpukan pegawai, sedangkan di daerah lain mengalami kekurangan PNS.

a.    Pro

    Rencana pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara sebagai daerah pemekaran dari Provinsi Sumatera Utara diharapkan menjadi sebuah langkah nyata bagi percepatan pembangunan di kawasan itu.

    Berbagai dukungan terus bermunculan untuk segera terealisasinya provinsi Sumatera Tenggara, hal ini karena diantara tiga provinsi yang ingin memekarkan diri dari provinsi sumatera utara sebelumnya, yaitu Provinsi Tapanuli dan Provinsi Nias, hanya Provinsi Sumatera tenggara dinilai paling layak dan memungkinkan untuk diwujudkan dibanding pembentukan provinsi lain.

    Penilaian itu disampaikan Ketua Komisi A Bidang Pemerintahan DPRD Sumatera Utara Muhammad Nuh di Medan, Minggu, menyusul banyaknya usulan pembentukan provinsi baru di Sumut.

    “Provinsi Sumatera Tenggara dinilai paling layak dan paling memungkinan dari semua aspek, termasuk menyangkut pemenuhan terhadap berbagai ketentuan yang disyaratkan mulai dari persyaratan administratif, teknis hingga syarat fisik,” katanya.

    Rencana pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara juga dinilai sudah memenuhi ketentuan yang diatur dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah serta Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Daerah.

    “Dua dari empat syarat administratifnya sudah terpenuhi, kini tinggal menunggu terpenuhinya dua syarat lain berupa rekomendasi DPRD Sumut dan rekomendasi dari Gubernur Sumut,” ujar Muhammad Nuh.

    Aksi – aksi yang dilakukan untuk mendukung pemekaran terus bermunculan seperti yang dilakukan oleh Ribuan masyarakat yang tergabung dalam Forum Komunikasi Masyarakat Pendukung Pemekaran Propinsi Sumatera Tenggara (FKMPPP Sumtra) melakukan aksi damai di depan halaman gedung Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Sumatera Utara (Sumut) meminta agar anggota dewan mempercepat proses pembentukan Propinsi Sumtra.

    Ketua Umum FKMPPP Sumtra, Hamdani Harahap mengatakan, “Wacana pembentukan Propinsi Sumtra bukan asal-asalan, kami mengacu kepada PP 78 tahun 2007 tentang syarat pembentukan propinsi baru, makna yang terkandung di dalam peraturan tersebut adalah daerah yang ingin memekarkan diri dapat menghasilkan keseimbangan kehidupan antara daerah induk dan calon daerah yang akan dimekarkan, menurut kami makna tersebut akan terwujud kalau Propinsi Sumtra berdiri.”

    Hamdani mengatakan, saat ini potensi yang dimiliki daerah yang tergabung dalam Sumtra sangat tinggi sehingga sangat tidak masuk akal kalau wacana pemekaran tersebut tidak dikabulkan.

    “Kita lihat daerah kami memiliki luas wilayah sekitar 26,37% dari luas Propinsi Sumut, selain itu sumber daya alam (SDA) daerah kami juga sangat tinggi, seperi sektor tanaman makanan dan sektor pertambangan, maka pantaslah kalau daerah kami ini berdiri sendiri,” katanya.

    Aksi dukungan juga dilakukan oleh Himpunan Mahasiswa Pemuda Tapanuli Bagian Selatan (HMP Tabagsel) dan mereka juga telah mendeklarasikan dukungan mereka terhadap pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara (Sutra) yang rencananya akan dimekarkan dari Provinsi Sumatera Utara (Sumut).

    Ardiansyah Nasution, selaku ketua HMP Tabagsel mengatakan, sebagai mahasiswa dan pemuda yang selalu berada di garda terdepan dalam setiap perubahan sosial yang terjadi, maka HMP Tabagsel akan mendukung penuh rencana pembentukan provinsi baru ini. Kami mendukung karena dari sisi mana pun kawasan Tabagsel sangat layak menjadi provinsi yang berdiri sendiri, kebutuhan akan perubahan di kawasan Tabagsel saat ini sudah sangat mendesak karena masih saja tertinggal dibanding sejumlah kawasan lain di Sumut.

    “Kita tidak ingin provinsi baru hanya berorientasi kekuasaan. Pemekaran harus sesuai tujuan awal, yakni untuk percepatan pembangunan, peningkatan perekonomian dan kesejahteraan rakyat sekaligus mendekatkan pelayanan publik, mengingat dewasa ini masih sangat banyak masyarakat miskin di kawasan Tabagsel,” ujarnya.

    Aksi serupa juga dilakukan Dewan Pimpinan Daerah Komite Nasional Pemuda Indonesia (KNPI) Mandailing Natal (Madina). Pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara sebagai salah satu upaya masyarakat untuk menggenjot laju pertumbuhan pembangunan di berbagai sektor, baik infrastruktur, ekonomi, sosial budaya, dan lainnya.
Bahkan DPRD Sumatera Utara (Sumut) menyatakan mendukung penuh rencana pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara dan selanjutnya akan membentuk panitia khusus yang bertugas membahas usulan tersebut.

    Penasihat Panitia Pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara, Chairuman Harahap menegaskan rencana pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara murni didasari upaya untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat, terutama yang tinggal di kawasan Tapanuli bagian selatan. Salah satu caranya, menurut dia, adalah mendekatkan pemerintah dengan masyarakat, sehingga rentang kendali pelayanan semakin dekat. “Inilah keinginan politik masyarakat Tapanuli Selatan,” kata anggota Komisi III DPRD itu.

    Rencana pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara juga sudah disepakati para bupati/wali kota dan DPRD kelima daerah, yang kemudian diputuskan melalui sebuah deklarasi bersama tahun lalu.

b.    Kontra

    Kebijakan otonomi daerah dengan diberlakukannya UU no 22 tahun 1999 yang direvisi dengan UU no 32 tahun 2004 mengawali rangkaian pemekaran daerah yang ada di Indonesia. UU tersebut dengan semangat otonomi daerahnya menjadikan pemerkaran daerah “bak cendawan dimusim penghujan” pemekaran “menjamur”. Semua daerah berlomba-lomba untuk memekarkan daerahnya dengan menjadikan satu kabupaten/kota atau provinsi menjadi dua atau lebih kab/kota dan provinsi.

    Meskipun semangat awalnya adalah otonomi daerah dan perbaikan pelayanan administrasi kepada masyarakat melalui pemangkasan birokrasi pada tingkat provinsi, beberapa pihak mengkritik pemekaran yang berlebihan dapat berdampak buruk. Pemekaran yang terlalu jauh dan berlebihan justru mengakibatkan membengkaknya jumlah pegawai pemerintahan, semakin banyak jabatan-jabatan tinggi dalam struktur pemerintahan provinsi dan pemborosan keuangan daerah melalui penambahan birokrat yang membebani anggaran daerah akibat pembayaran gaji dan tunjangan. Pemekaran tanpa disertai konsolidasi demokrasi yang utuh dan matang melalui pemilihan umum kepala daerah (pilkada) dapat menciptakan dinasti keluarga elite-elite politik baru yang menguasai provinsi atau kabupaten bagaikan kerajaan kecil dalam Republik Indonesia. Selain itu pemekaran provinsi dengan memisahkan beberapa kabupaten dari provinsi induk dapat menjadi isu rawan yang dihinggapi sentimen perpecahan; baik antar suku-bangsa, agama maupun antar-golongan sehingga berpotensi dampak buruk bagi semangat persatuan Indonesia.

    Sepertinya halnya berbagai aksi dukungan terhadap pemekaran provinsi sumatera tennggara, ada juga berbagai pihak yang tidak mendukukung dilakukan pembentukan provinsi dari pemekaran provinsi sumatera utara ini, seperti penyataan langsung yang diberikan Gatot Pujo Nugroho, Gubernur Sumatera Utara, tetap tidak menginginkan provinsi Sumatera dimekarkan menjadi dua atau tiga provinsi, “Saya ingin Sumut tetap satu, meskipun dari Kementerian Dalam Negeri mengatakan bahwa Sumut masih dimungkinkan untuk dimekarkan dengan penambahan satu provinsi. Usul pemekaran Provinsi Sumatera Utara yang dikemukakan beberapa daerah dianggap bisa menggiring ke arah disintegrasi provinsi,” tegasnya.

    Kepala Badan Informasi dan Komunikasi Provinsi Sumatera Utara (Sumut) Eddy Sofyan mengungkapkan, Provinsi Sumut memang terdiri dari berbagai kabupaten yang sangat menonjol identitas kesukubangsaannya. Di Sumut, beberapa kabupaten malah dinamai dengan nama etnis atau subetnis, seperti Karo, Simalungun, Mandailing Natal, hingga Nias.

    ”Selama ini semua wilayah administrasi kabupaten-kabupaten tersebut terintegrasi dengan Provinsi Sumatera Utara. Pemekaran provinsi yang diusulkan beberapa daerah sangat rentan mengingat pemekaran-pemekaran ini mengedepankan sentimen primordial, etnis, dan agama, tidak lagi melihat dari aspek ekonomi dan pengembangan wilayah pembangunan,” ujar Eddy

    Telah muncul penilaian beragama seputar Pemekaran Daerah ini, salah satunya juga adalah penilaian negatif UNDP dan Bappenas. Kedua lembaga ini telah mengadakan studi di 6 (enam) Propinsi dan 72 Kabupaten/Kota, mencakup 10 Kabupaten Induk, 10 Kabupaten darah otonom baru adn 6 daerah pembanding selama tahun 2002 hingga 2007.

    Fokus studi adalah untuk melihat kondisi ekonomi daerah pemekaran, keuangan daerah, pelayanan publik dan aparatur pemerintah daerah. Berdasarkan penelitian ini akhirnya UNDP dan Bappenas merekomendasi agar pemerintah membatasi pemekaran daerah baru. Karena setelah lima tahun dimekarkan, kondisi daerah otonom baru masih berada di bawah kondisi daerah induk dan daerah kontrol. Penduduk miskin justru menjadi terkonsentrai di daerah otonom baru. Penyebabnya adalah didominasi oleh keterbatasan sumber daya alam dan menusia daerah pemekaran.

    Penilaian negatif lain datang dari Kementrian Dalam Negeri (Kemendagri) yang pernah mengadakan evaluasi terhadap 104 daerah pemekaran, ternyata sekitar 76 daerah bermasalah.

    Disamping itu, penelitian kritis individual juga mucus datang dari Sharif Syahran, seorang Peneliti LPEM FE UI. Bahwa sudah menjadi rahasia umum dengan adanya pemekaran pemerintah daerah, maka akan timbul posisi dan jabatan baru yang berimplikasi lebih jauh dengan munculnya sistem birokrasi baru yang lebih besar dibandingkan sebelumnya.

    Lebih jauh, motivasi untuk membentuk daerah baru tidak lepas dari adanya jaminan dana transfer dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah yang dikenal sebagai dana perimbangan, terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) serta Dana Bagi Hasil baik pajak maupun sumber daya alam

    Merespon hasil penelitian lembaga dan individu ahli di atas, bahwa pembentukan propinsi Sutera akan mengalami hal yang sama, dengan catatan apabila proses ini tidak dikelola secara baik dan benar. Terutama pada masalah :

    Mengalirnya aliran DAU kepada propinsi baru akan menjadi “oportunity loss” terhadap penyediaan infrastruktur dan pelayanan publik kepada masyarakat. Pembangunan bermakna pembangunan aparat pemerintah daerah, bukan pembangunan daerah masyarakat secara keseluruhan. Akhirnya, bisa jadi pembentukan propinsi Sumatera Tenggara hanyalah menciptakan komoditas dagangan politik belaka.

    Akibat minimnya ruang publik untuk membangun perimbangan opini tersebut, menyebabkan sisi-sisi lemah dan negatif dari suatu pemekaran wilayah tidak terekspose sama sekali. Padahal secara faktual, berdasarkan evaluasi Departemen Dalam Negeri per 2006, dari 148 daerah otonom baru sejak tahun 1999, lebih dari 80 persen daerah masuk dalam kategori gagal atau bermasalah. Demikian juga halnya dengan laporan Departemen Keuangan pada Januari 2007, mayoritas daerah-daerah pemekaran tergolong pada klasifikasi rendah serta pemekaran berdampak negatif terhadap perekonomian atau membebani keuangan negara.

Implikasi Pemekaran

    Pemekaran wilayah pada dasarnya bertujuan agar masyarakat dapat lebih mudah menjangkau pelayanan publik yang ada, memperkuat partisipasi masyarakat, dan tentu saja agar dana pembangunan yang ada selama ini dapat lebih terserap secara merata oleh daerah. Namun dalam kenyataannya, pemekaran bukan hanya memberikan implikasi positif, tetapi juga negatif. Biaya sosial yang harus ditanggung acapkali diluar perkiraan para pengambil kebijakan.

    Pertama, Pemerintah Pusat harus mempersiapkan anggaran tambahan sejalan bertambahnya jumlah daerah otonom baru. Pemerintah pusat harus memberikan berbagai alokasi dana, satu diantaranya adalah Dana Alokasi Khusus (DAK) untuk prasarana umum pemerintahan yang belum tersedia. Untuk Dana Alokasi Umum (DAU), besarannya tidak terpengaruh karena jumlahnya relatif sama. DAU ini harus dibagi lagi menjadi dua bagian yaitu untuk daerah lama dan daerah baru.

    Kedua, tidak semua daerah memiliki kemampuan sumber daya manusia (SDM), kemampuan ekonomi, kemampuan keuangan, dan potensi daerah yang cukup. Dengan adanya daerah otonom baru, tentu saja harus dibuat kantor pemerintahan baru yang membutuhkan pegawai (yang mungkin juga baru). Tetapi, tidak semua kualifikasi pegawai yang dibutuhkan dapat disediakan sendiri oleh daerah. Bahkan karena tidak tercukupinya SDM yang berkualitas, dimungkinkan untuk meminta bantuan dari pemerintah daerah induk untuk meminjamkan pegawainya atau melakukan penerimaan terbuka dari daerah lain. Akhirnya, timbul kesenjangan dan permasalahan baru karena masyarakat yang selama ini berharap bisa menjadi pegawai pemda ternyata terpaksa gigit jari. Atau, pegawai yang dipinjam dari daerah induk enggan untuk pindah ke daerah baru karena jarak tempat tinggalnya mungkin lebih jauh. Misalnya kota Singkawang yang dulunya merupakan bagian dari Kabupaten Sambas. Jarak yang cukup jauh antara Sambas dengan Singkawang mengakibatkan pegawai kota yang tinggal di Sambas atau sebaliknya harus mengeluarkan biaya lebih untuk bekerja.

    Implikasi ketiga adalah bagi masyarakat itu sendiri. Mau tidak mau masyarakat akan mengalami perubahan sosial dan politik. Pembentukan daerah otonom membawa implikasi harus adanya perangkat eksekutif dan legislatif yang baru. Pada tahun-tahun pertama, masyarakat dan pemerintah pasti disibukkan dengan pembangunan sarana dan prasarana pemerintahan, pemilihan kepala daerah dan juga pemilihan anggota legislatif yang pada akhirnya melupakan tujuan awal pemekaran yaitu meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Pemekaran tak pernah mempertimbangkan apakah sudah tersedia kantor kepolisian, lembaga pemasyarakatan, kejaksaan, atau pengadilan negeri (untuk kabupaten/kota). Misalnya di Depok. Penanganan perkara warga Depok dulunya ditangani oleh Pengadilan di Cibinong. Tiga empat tahun lalu telah berdiri Pengadilan Negeri Depok, tetapi untuk penahanan masih terpusat di Lembaga Pemasyarakatan Paledang Bogor.

    Keempat, pemekaran malah menimbulkan hubungan renggang antara pemerintah daerah induk dengan daerah hasil pemekaran. Hal ini terkait dengan bantuan dana yang harus diberikan daerah induk kepada daerah otonom baru hasil pemekaran. Contoh konkrit kasus ini adalah kasus Sulawesi Selatan dan Sulawesi Barat. Berdasarkan UU No. 26 Tahun 2004 tentang Pembentukan Provinsi Sulawesi Barat, sebagai daerah induk Sulawesi Selatan harus memberikan bantuan dana sebesar Rp 8 miliar per tahun kepada Provinsi Sulawesi Barat selama 2 (dua) tahun berturut-turut. Gubernur Sulawesi Selatan merasa dirugikan dengan kewajiban memberikan bantuan dana tadi. Gubernur Sulsel sampai membawa persoalan ini ke Mahkamah Konstitusi di Jakarta.

    Kelima, penolakan masyarakat untuk bergabung dengan daerah hasil pemekaran baik karena alasan kultural, historis ataupun alasan ekonomi. Penolakan tak semata diungkapkan secara tertulis, tetapi beberapa kali berimbas pada aksi kekerasan pertumpahan darah. Sebagian warga Arale, Tabulahan dan Mambi Provinsi Sulawesi Barat menolak bergabung ke Mamasa (kabupaten baru). Sebaliknya, sebagian warga bersikukuh untuk bertahan di Mamasa. Konflik antar warga tak terhindarkan. Konflik tahun 2004 itu menyebabkan sejumlah orang tewas dan ribuan warga mengungsi ke Kabupaten Majene, Mamuju, dan Polewali Mandar. Masyarakat yang menolak bergabung dengan Mamasa meminta penetapan batas wilayah yang baru sesuai amanat UU Nomor 11 Tahun 2002.

Mediator

    Dibanding kekuatan konstituen, kolaborasi Pemerintah dan DPR sebenarnya jauh lebih berperan mendorong atau cenderung membiarkan laju pemekaran tidak terkendali. Eksekutif dan legislatif begitu mudah meloloskan permintaan pemekaran, tetapi teramat sulit mengevaluasi pemekaran. Padahal berdasarkan pasal 6 ayat (1) UU Pemda seharusnya “daerah dapat dihapus dan digabung dengan daerah lain apabila daerah yang bersangkutan tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah”. Selanjutnya pasal 6 ayat (2) menyebutkan, “penghapusan dan penggabungan daerah otonom dilakukan setelah melalui proses evaluasi terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah”. Dan hingga kini, belum terdengar ada daerah pemekaran yang kembali disatukan karena tidak memenuhi syarat penyelenggaraan otonomi daerah.

    Selain pemerintah dan DPR dalam lingkup luas, Mediator yang paling tepat dalam rencana pemekaran provinsi Sumatera Tenggara adalah DPD (Dewan Perwakilan Daerah) Sumatera Utara. sebagai pihak yang independen DPD diharapkan mampu menjembatani dan memeberikan arahan dan masukkan mengenai isu pemekaran anatar dua kubu yang saling berselisih. Sebagai perwakilan daerah di pusat hendaknya DPD mampu mewakili suara masyarakat daerah, serta memeberikan arah kebijakan dan undang-undang mengenai daerah sumatera utara yang sangat berambisi untuk memekar wilayah.

    DPD tidak berkerja sendirian, tentunya harus dibantu dan didukung oleh kepala daerah, guna untuk mensejahterakan rakyat. Kepala daerah berperan penting dalam pemutusan kewenangan dan program kebijakan yang akan diambil setelah dilakukannya perencanaan dan perumusan. Karena kepala dearah juga dianggap mampu memonopoli dan bertindak tegas dan efektif dalam mengambil langkah keputusan dan kebijakkan.

Strategi Kebijakan

    Dalam beberapa tahun pelaksanaannya ada beberapa hal yang menjadi catatan, yaitu banyak daerah pemekaran yang tidak memiliki cukup kemampuan. Akibatnya, pembangunan daerah tersebut jalan ditempat. Pemekaran daerah yang tidak direncanakan dengan baik, hasilnya tidak akan baik. Pemekaran harus dengan semangat yang muncul dari bawah, murni aspirasi masyarakat, buttom up planning dan diharapkan bukan kehendak pejabat, top down planning.

    Sehingga bertolak dari hasil evaluasi daerah-daerah otonom hasil pemekaran yang tidak berkembang, maka kedepan pemekaran daerah akan diperketat. Jika pemekaran daerah tidak di perketat, maka negeri ini akan dipenuhi oleh pegawai negeri dan pejabat, menjadi “negara PNS”. Karena dengan terbentuknya daerah baru, akan melahirkan banyak jabatan baru, baik kepala daerah, kepala dinas, anggota DPRD, PNS baru, dsb.

    Sebenarnya daerah tidak bisa terlalu disalahkan. Menjamurnya rencana pemekaran daerah merupakan akibat longgarnya syarat yang ditentukan dalam aturan legal formal yang mengatur tentang pemekaran daerah. Dalam undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah pasal 5 ayat 5 disebutkan “syarat fisik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi paling sedikit 5 (lima) kabupaten/kota untuk pembentukan provinsi dan paling sedikit 5 (lima) kecamatan untuk pembentukan kabupaten, dan 4 (empat) kecamatan untuk pembentukan kota, lokasi calon ibukota, sarana, dan prasarana pemerintahan”.

    Wacana pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara yang akhir-akhir ini digaungkan oleh para elit kekuasaan di lima kabupaten/kota eks Kabupaten Tapanuli Selatan terlihat aman-aman saja dan jauh dari kesan kontroversial. Bahkan ketika ide tersebut dibawa ke pusat pun nyaris tidak ada reaksi yang berlebihan dari masyarakat di kelima wilayah itu.

    Berbeda dengan ide pembentukan provinsi lainnya di Sumatera Utara seperti Provinsi Tapanuli (Protap) yang sejak awal digulirkan terus menuai polemik dan pro-kontra berkepanjangan

    Minimnya counter opinion dari masyarakat untuk mengimbangi opini pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara tersebut termasuk ketiadaan suara yang menolak pemekaran itu semestinya haruslah dimaknai secara mendalam.

    Sebab dibalik sikap diam tersebut justru memunculkan suatu pertanyaan besar. Apakah diamnya masyarakat telah menjadi suatu pertanda silent is golden, lalu kemudian mereka menyetujui pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara tersebut tanpa reserve atau sebaliknya partisipasi politik masyarakat sudah berada pada ambang batas kejenuhan yang luar biasa.

    Analisis kritis atas wacana pemekaran Provinsi Sumatera Tenggara dari perspektif paradigma wacana yang dibangun, menurut Stuart Hall (1982), semestinya harus dilihat dari aspek bagaimana wacana tersebut diproduksi serta siapa yang mem-blow up wacana tersebut. Menurutnya, dalam kacamata kritis wacana tidak mungkin merupakan cermin dan refleksi dari realitas, karena yang terbentuk hanya cerminan dari kepentingan kekuatan dominan. Disini peran para elit politik lokal serta penguasa media menjadi begitu penting dalam membangun opini yang monolitik tersebut.

    Berkaca dari proses pemekaran Provinsi Sumatera Tenggara, yang ide dasarnya berasal dari para elit politik di kelima wilayah itu sepertinya sangat relevan dengan asumsi tersebut di atas. Sebab dari berbagai tahapan dan proses yang dilakukan, ternyata partisipasi publik sangat minim dan terkesan terpinggirkan. Padahal, sejatinya prakarsa pemekaran dan pembentukan daerah baru haruslah berasal dari keinginan seluruh masyarakat demi terwujudnya kesejahteraan bersama (common welfare), yang dimulai dari proses usulan, persiapan, penetapan dan pendampingan.

    Dalam pandangan Michael Foucault (1997), peminggiran (marginalized) dan pemendaman (submerged) partisipasi publik dalam membangun suatu opini yang berimbang telah menyebabkan terbatasnya pandangan pada objek yang lain. Batas-batas tersebut akhirnya menyebabkan wacana lain tidak dominan dan terpinggirkan. Semestinya, khalayak diberi kesempatan untuk mendapatkan informasi yang beragam dari berbagai sudut dan bisa jadi peminggiran wacana menunjukkan praktek ideologi kekuasaan yang represif.

    Terlepas dari pembahasan provinsi Sumatera Tenggara, salah satu kebijakan yang sebaiknya diambil DPRDSU, yakni mengkaji secara menyeluruh mengenai usulan pemekaran provinsi. DPRD Provinsi Sumatera Utara dituntut bersikap bijak dalam menyikapi tuntutan pemekaran provinsi di daerah ini.

    Selama ini, wacana pembentukan provinsi baru masih parsial karena usulan datang dari kelompok masyarakat dengan berbagai latar belakang kepentingan. Kajian ini bisa dilakukan panitia khusus (pansus) yang membahas secara keseluruhan wacana pembentukan provinsi.

    Untuk itu, diharapkan agar DPRDSU harus menyepakati dulu mau dibagi berapa pemekaran Sumut ini, dan apalagi DPRDSU telah menyatakan dukungan atas rencana pembentukan provinsi Sumatera Tenggara.

Keputusan Oleh Pemerintah yang Berwenang

    Pengalaman di beberapa daerah yang telah melaksanakan pemekaran daerah menunjukkan, bahwa banyak potensi konflik yang muncul dari pemekaran daerah. Penyebabnya bisa macam-macam. Bisa karena penentuan tapal batas, pengalihan aset dari daerah induk, namun konflik terbesar daerah pemekaran daerah adalah dalam menentukan ibukota daerah otonom baru.

    Pemekaran daerah harus dikaji kembali secara menyeluruh. Pengkajian itu dapat dilakukan melalui perbaikan peraturan perundangan yang mendasarinya.

    Juga diperlukan komitmen dari pemerintah, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan DPD dalam mengerem pemekaran. Komitmen dan pengendalian dalam penggunaan hak inisiatif perlu menjadi perhatian bersama dalam menyikapi keinginan pemekaran.

    Apalagi saat ini masih ada 12 rancangan undang-undang (RUU) usulan inisiatif DPR tentang pemekaran Kabupaten/Kota yang sudah disetujui untuk dibahas. Kedepan semua persyaratan administratif harus sudah terpenuhi untuk mengajukan pemekaran daerah, agar tidak terjadi gejolak dikemudian hari. Baik dari segi penentuan ibukota, pembagian wilayah administratif, batas daerah, dan kesiapan-kesiapan lain yang belum memadai. Dan yang sangat penting adalah kesiapan dari masyarakat untuk menerima konsekuensi dari hasil pemekaran. Sehingga jika semua persyaratan sudah dipenuhi, maka hasilnya pun akan baik.

    Bisa saja pemekaran tetap dipaksakan untuk tetap maju sesuai dengan rencana awal yang telah ditetapkan namun belum matang. Tetapi jika dikemudian hari permasalahan yang timbul menjadi lebih kompleks, kenapa tidak dimatangkan saja rencana tersebut saat ini. Karena di Undang-Undang pemerintahan daerah juga dikatakan jika setelah dievaluasi daerah tidak mampu untuk melaksanakan otonomi daerah, maka daerah dapat dihapus dan digabungkan dengan daerah lain. Hal ini tentu tidak kita harapkan.

    Menurut saya wacana tersebut harus melalui pengkajian yang mendalam, karena ketakutannya dikemudian hari jika provinsi tersebut hanya sebatas desakan dari sejumlah masyarakat akan menimbulkan banyak masalah.

MoU, program kebijakan untuk Kesejahteraan Mastarakat Tabagsel

    Sebagai salah satu cara peningkatan pelayanan publik peraturan perundang-undangan memberikan suatu ketentuan tentang pemekaran daerah (pemekaran kecamatan, kelurahan, desa) dan pemekaran daerah otonom menjadi dua atau lebih guna mempercepat pelaksanaan pembangunan serta mendorong tercapainya kesejahteraan masyarakat. Secara sederhana, pemekaran wilayah merupakan suatu cara untuk mendekatkan aparatur pelayanan dengan masyarakat. Wilayah dan atau masyarakat yang sebelumnya tidak terjangkau oleh perhatian dan penanganan Pemerintah Daerah karena faktor geografis atau besarnya jumlah penduduk dengan pemekaran wilayah akan menjadi terjangkau dan tertangani.

    Walaupun pemekaran wilayah merupakan suatu peluang sebagai salah satu upaya peningkatan pelayanan publik, namun cukup tinggi permasalahan dan kendala yang dihadapi. Pemekaran daerah selama ini lebih banyak untuk kepentingan segelintir elite lokal. Baik eksekutif, legislatif dan juga pengusaha yang “menyuplai” dana untuk menggolkan pemekaran daerah.

    Pengamat Otonomi Daerah LIPI Siti Zuhro mengatakan, jika pemekaran terus dilakukan maka kebijakan pembangunan akan terus berorientasi kepada kepentingan jangka pendek. Akibatnya, bangsa ini akan jalan di tempat saja dan terpuruk karena tidak ada perubahan dalam proses demokrasi serta tidak ada iktikad untuk membangun negara dalam jangka panjang. Secara kritis dia melihat, bahwa pemekaran-pemekaran yang terjadi akhir-akhir ini hanya sekadar untuk memenuhi hasrat kuasa para elit-elit di tingkat lokal.

    Melihat kondisi tersebut, semestinya wacana pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara harus kembali diverifikasi apakah memang wacana pemekaran tersebut berasal dari suara rakyat  atau hanya keinginan segelintir elit kekuasaan serta para kroni yang tidak mampu menahan syahwat kuasanya. Apalagi hingga saat ini kajian-kajian akademis yang valid tentang potensi dan prospek Provinsi Sumatera Tenggara belum pernah dipublikasikan sama sekali. Jangan-jangan wacana ini hanya sekadar upaya untuk menutupi rasa frustrasi para elit-elit lokal yang sesungguhnya telah mempertontonkan kegagalan mereka dalam mensejahterakan masyarakat setempat.

    Realitas menunjukkan, bahwa para kepala daerah di kelima wilayah ini sesungguhnya sama sekali tidak memiliki prestasi yang cukup membanggakan dalam melakukan berbagai terobosan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat. Kondisi masyarakat daerah Tapanuli Selatan sebelum dan sesudah pemekaran menjadi lima kabupaten/kota pun sesungguhnya sama saja. Kondisi infrastruktur serta pembangunan yang semestinya diharapkan berlangsung dengan spektakuler mengingat potensi sumberdaya alamnya yang konon sangat luar biasa ternyata hingga saat ini masih jauh dari harapan. Para elit lokal hanya menjual mimpi, bertanam tebu di bibir, seolah-olah mereka telah berhasil mensejahterakan rakyat tapi sesungguhnya yang terjadi adalah penipuan yang luar biasa.

    Elit-elit lokal lebih banyak membuat program mercusuar yang hanya dinikmati oleh segelintir orang serta sekadar untuk menunjukkan bahwa sesungguhnya mereka adalah pemimpin-pemimpin yang hebat. Tetapi kenyataannya, masyarakat justru tidak merasakan adanya perubahan  yang mendasar dan substantif. Sebab pola-pola pemerintahan yang ada sesungguhnya masih sangat jauh dari kesan good government. Praktek-praktek perkongsian dan kekeluargaan serta beragam kebijakan lainnya yang potensial untuk masuk ke ranah perbuatan haram sesungguhnya masih menjadi sesuatu yang lazim dalam kultur birokrasi yang ada. Kebijakan pembangunan pun masih berdasarkan selera serta tidak menyentuh ke dasar kebutuhan masyarakat.

    Membangun sekolah-sekolah bergengsi dengan biaya milyaran rupiah, sementara anak-anak miskin di pedesaan banyak yang tidak bersekolah. Menciptakan satu dua orang siswa berprestasi dengan biaya milyaran, sementara anak-anak di pedesaan tidak mampu bersekolah dengan alasan ekonomi dan sarana transportasi yang minim, serta masih banyaknya gedung-gedung sekolah yang tidak layak. Belum lagi kondisi ekonomi dan kesejahteraan masyarakat yang entah kapan akan membaik.

Keluaran Kebijakan

    Adalah paradoks, ketika para pemimpin dengan kapasitas seperti ini masih diberi kepercayaan oleh rakyat untuk memimpin. Jangankan memimpin sebuah provinsi, memimpin kabupaten/kota saja dengan kompleksitas yang masih rendah pun sesungguhnya mereka sudah tidak bisa memperlihatkan prestasi yang memadai, konon lagi memimpin daerah yang lebih luas dengan tingkat dinamika yang cukup tinggi.

    Wacana pembentukan Provinsi Sumatera Tenggara sesungguhnya bukanlah hal yang tabu sepanjang semangat pemekaran tersebut secara prinsip berorientasi untuk kemakmuran rakyat. Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah pun menghalalkan pembentukan daerah otonomi baru dengan tujuan untuk mendekatkan locus pengambilan keputusan pada level pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat.

    Tapi yang menjadi persoalan adalah partisipasi masyarakat haruslah menjadi pertimbangan utama, sebab belum ada satu dalil yang argumentatif dan shahih yang bisa sepenuhnya meyakinkan masyarakat kecuali yang latah-latahan bahwa pemekaran adalah satu-satunya alternatif untuk meningkatkan kualitas kehidupan mereka. Dimekarkan pun, kalau kultur birokrasi dan perilaku elit-elit kekuasaan lokal masih berkutat pada kebiasaan lama yang kontraproduktif bagi kemakmuran rakyat, sesungguhnya terlalu mahal harga yang mereka tebus untuk itu.

    Partisipasi politik dan suara masyarakat janganlah dinihilkan, sebab ketika itu dilakukan yang terjadi justru adalah narsisme para elit lokal yang frustrasi dan berusaha menutupi ketidakmampuan mereka dengan mengalihkan isu yang sesungguhnya murahan dan sangat tidak populis.

    Ada beberapa hal yang menjadi rekomendasi (catatan) saya dalam pemekaran daerah kedepan:

1.    Perketat syarat pemekaran daerah, sehingga diharapkan daerah otonom baru yang dibentuk benar-benar “berkualitas”.

2.    Jangan langsung menjadikan sebagai daerah otonom baru, tapi kita bisa mengadopsi konsep orde baru, dimana sebelum menjadi daerah otonom, suatu daerah menjadi daerah administratif dulu. Setalah beberapa tahun baru dievaluasi, apakah layak jadi daerah otonom.Jika tidak kembali dilebur dengan daerah induk.

3.    Moratorium (penghentian sementara) pemekaran daerah. Sebelum daerah otonom baru saat ini dievaluasi secara menyeluruh, maka belum ada pemekaran daerah

Dampak Kebijakan

    Suatu kewajaran jika daerah kaya sumber daya alam, mengusulkan pemekaran daerah, karena mereka ingin menikmati hasil kekayaan alamnya yang melimpah. Namun jika yang mengusulkan pemekaran adalah daerah miskin sumber daya alam dan PAD, maka bagian terbesar dari APBD berasal dari “uluran tangan” pemerintah pusat. Daerah baru hanya menjadi benalu, yang hanya akan menghisap dana dari pemerintah pusat.

    Pemekaran daerah miskin hanya mengharapkan dana perimbangan dari pusat ke daerah. Baik berupa, Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), dan sebagainya. Hal ini tentu tidak bisa dibiarkan, karena walau bagaimanapun kemandirian suatu daerah haruslah tetap diupayakan. Karena porsi terbesar dari dana perimbangan tersebut berasal dari sektor pertambangan, yang semakin hari cadangannnya akan semakin menipis, sehingga suatu hari nanti tidak bisa lagi dijadikan sumber pemasukan negara.
Kebijakan pemekaran daerah memberi dampak luar biasa bagi kelangsungan penyelenggaraan otonomi daerah, karena ekses yang ditimbulkan begitu berpengaruh, memberikan dampak besar, tricle down effect, efek rembesan yang luar biasa bagi pertumbuhan ekonomi dan kemakmuran rakyat, karena bertambahnya alokasi anggaran yang dikucurkan pemerintah. Tetapi hal itu akan terjadi jika, daerah otonom baru dikelola secara baik.

    Namun kenyataan selama ini, pemekaran muncul karena adanya alasan-alasan tersembunyi. Misalnya penekanan homogenitas dan munculnya prioritas pada lingkaran kekuasaan yang sedang berkuasa di daerah induk, serta keinginan untuk mendapatkan finasial terkait dengan pengucuran dana-dana penunjang daerah otonom. Pemekaran hanya memenuhi ambisi kekuasaan segelintir orang yang memiliki ego kekuasaan dan kesanggupan uang, tanpa peduli kepentingan masyarakat.

KESIMPULAN   

    UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti Undang-undang No.22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah, telah memberikan ruang bagi daerah untuk melakukan pemekaran wilayahnya dalam kerangka peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan dengan melalui peningkatan pelayanan kepada masyarakat, percepatan kehidupan demokrasi, percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah, percepatan pengelolaan potensi daerah, peningkatakn keamanan dan ketertiban, peningkatan hubungan yang serasi anatara Pusat dan Daerah. Disamping itu, Pemekaran Daerah juga dijadikan sebagai sarana pendidikan politik di tingkat politik lokal untuk membentuk perangkat politik sesuai dengan potensi dan cita-cita daerah itu sendiri. Hasrat inilah yang juga dinginkan masyarakat sumatera utara di lima kabupaten, yaitu Tapanuli Selatan, Bupati Mandailing Natal, Walikota Padang Sidempuan, Bupati Padang Lawas dan Bupati Padang Lawas Utara.

    Dalam perjalanan rencana pemekaran provinsi Sumatera Tenggara ini banyak terjadi pro kontra antara efektif dan layak tidaknya untuk dibentuknya sebuah provinsi baru, yaitu provinsi sumatera tenggara dari hasil pemekaran wilayah provinsi suamtera utara. Berbagai aksi dukungan pun terus dilakukan, begitu juga pandangan keritis terhadap dampak jika benar akan terjadinya pemekaran. Nah, isu-isu yang seperti inilah maka diperlukan sebuah rangkaina subsystem dalam menjembati permesalahan ini. dan dalam menjembati permasalahn ini maka diperlukan sebuah mediator yang netral, adil dan independen dalam meberikan arahan dan masukan yang efesien. Komponen ini diperlukan agar menemukan titik terang dengan cara pengeluaran kebijakan yang tepat dan menghindari terjadinya konflik yang lebih meluas. Nah rangkaian inilah bisa disebut sebagai implementasi sebuah teori ACF (Advocacy Coalition Framework).

About these ads

Berikan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s